Uma das mudanças mais relevantes, embora ainda pouco debatidas, introduzidas pela Lei nº 15.190/2025 — Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA) — diz respeito à participação dos órgãos gestores de unidades de conservação nos processos de licenciamento ambiental.
Historicamente, a legislação brasileira atribuiu a esses órgãos um papel diferenciado em determinadas hipóteses, exigindo verdadeira autorização para a emissão da licença ambiental quando o empreendimento pudesse afetar unidade de conservação específica ou sua respectiva zona de amortecimento. Com a entrada em vigor da LGLA, contudo, esse modelo foi substituído por outro, baseado na manifestação das chamadas autoridades envolvidas.
A alteração possui consequências práticas relevantes sobre a distribuição de competências administrativas e, principalmente, para a compreensão da autoridade licenciadora como responsável final pela decisão administrativa quanto à emissão da licença ambiental e à inclusão das condicionantes relativas às unidades de conservação afetadas.
O regime anterior
A origem da exigência de autorização encontrava-se no artigo 36, § 3º, da Lei nº 9.985/2000 — Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) —, segundo o qual, quando um empreendimento sujeito a EIA/RIMA afetasse unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento somente poderia ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração.
A partir desse dispositivo legal foi editada a Resolução Conama nº 428/2010, cuja finalidade consistiu justamente em disciplinar a autorização do órgão gestor da unidade de conservação e, ainda, a ciência desses órgãos quando o licenciamento ambiental não fosse baseado em EIA.
O modelo construído pelo SNUC representava uma exceção ao arranjo tradicional do licenciamento ambiental brasileiro. Em regra, os diversos órgãos setoriais intervenientes participam do procedimento por meio de manifestações técnicas, sem substituição da competência decisória da autoridade licenciadora. O § 3º do artigo 36 do SNUC afastava essa lógica ao conferir ao órgão gestor da unidade de conservação verdadeiro poder autorizativo.
Não se tratava de mera consulta ou participação procedimental. A licença dependia da anuência do órgão gestor.
A opção legislativa da Lei Geral do Licenciamento Ambiental
A promulgação da Lei nº 15.190/2025 modificou esse cenário.
O primeiro aspecto a ser observado é que a própria LGLA revogou o §3º do artigo 36 da Lei nº 9.985/2000[1]. A supressão do dispositivo eliminou justamente o fundamento legal que exigia a autorização do órgão administrador da unidade de conservação.
A questão, portanto, passa a ser identificar qual passou a ser o regime jurídico aplicável após a revogação.
A resposta certamente decorre do que dispôs a LGLA em seus artigos 43 e 44.
O artigo 43 estabelece que o termo de referência será encaminhado para manifestação da autoridade envolvida quando, na área diretamente afetada da atividade ou empreendimento, existirem unidades de conservação ou respectivas zonas de amortecimento, ressalvadas as áreas de proteção ambiental (APAs).
Na mesma linha, o artigo 44 dispõe que as autoridades envolvidas manifestar-se-ão sobre o EIA/RIMA e demais estudos ambientais quando existirem unidades de conservação ou suas zonas de amortecimento na área diretamente afetada do empreendimento.
SpaccaEm nenhum momento, os dispositivos mencionam autorização, anuência, concordância ou aprovação do órgão gestor da unidade de conservação. A lei refere-se apenas à manifestação da autoridade envolvida, inserindo os gestores das unidades de conservação no mesmo regime aplicável aos demais órgãos participantes do procedimento, como Funai, Iphan e Incra.
Em outros termos, vê-se que houve uma mudança deliberada do legislador quanto à intervenção dos órgãos gestores de unidades de conservação no licenciamento ambiental.
Afinal, se o objetivo fosse preservar a necessidade de autorização do órgão gestor da unidade de conservação, seria natural que a lei reproduzisse expressamente essa exigência ou ao menos estabelecesse tratamento específico para esses órgãos.
Ocorre exatamente o contrário.
De um lado, o dispositivo legal que exigia autorização foi expressamente revogado. De outro, os órgãos gestores passaram a ser contemplados nos dispositivos que disciplinam a participação das autoridades envolvidas.
Sob a perspectiva hermenêutica, dificilmente essa opção legislativa pode ser considerada irrelevante.
A revogação de norma específica seguida da inserção do tema em novo regime jurídico normalmente traduz intenção inequívoca de modificar o tratamento legal anteriormente existente.
Nesse contexto, não parece juridicamente sustentável afirmar que subsistiria uma exigência de autorização fundada em norma já revogada.
A LC 140/2011 já apontava para a centralização da decisão no órgão licenciador
O tema ganha ainda mais relevância quando analisado à luz da Lei Complementar nº 140/2011.
Desde sua edição, a LC nº 140/2011 buscou estruturar um modelo de repartição de competências baseado na existência de um único ente federativo licenciador. O artigo 13, caput, dispõe que os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados ambientalmente por um único ente federativo e acrescenta, em seu § 1º, que os demais entes federativos interessados podem manifestar-se no procedimento de licenciamento “de maneira não vinculante”.
É verdade que a redação do dispositivo sempre foi objeto de questionamentos. O texto menciona “demais entes federativos interessados”, ao passo que muitos dos órgãos tradicionalmente intervenientes no licenciamento não necessariamente pertencem a entes federativos distintos.
Tomem-se como exemplo o Ibama e o ICMBio. Ambos integram a administração pública federal. Em um licenciamento conduzido pelo Ibama, não se estaria diante de manifestações provenientes de outro ente federativo. Da mesma forma, em diversos licenciamentos estaduais, manifestações de fundações, institutos ou autarquias estaduais tampouco decorreriam de entes federativos diversos.
Conforme ensina Eduardo Bim, “a LC nº 140 deve ser vista como bloqueadora da eventual vinculatividade de órgãos ou entidades públicas de outros entes da federação, não se aplicando em relação aos diferentes órgãos e entidades públicas do mesmo ente federativo caso o ente resolva em regulação própria compartilhar o poder decisório”.[2]
A bem ver, no entanto, a finalidade do artigo 13, §1º, da Lei Complementar 140/2011 foi assegurar que a decisão acerca da emissão ou não da licença ambiental permanecesse concentrada no órgão licenciador competente, impedindo que órgãos intervenientes ou consultivos assumissem posição de veto sobre o empreendimento[3].
Sob essa perspectiva, o antigo artigo 36, § 3º, do SNUC sempre representou uma exceção ao modelo inaugurado pela LC 140/2011. Enquanto esta consolidava a ideia de unidade decisória no licenciamento ambiental, aquele atribuía ao gestor da unidade de conservação um poder autorizativo autônomo.
Competência licenciadora e coordenação administrativa
A nova disciplina também se harmoniza com uma concepção mais moderna de coordenação administrativa e distribuição de competências ambientais.
O licenciamento ambiental constitui instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e sua condução cabe ao órgão licenciador competente, conforme já estabelecia o referido artigo 13, caput, da Lei Complementar 140/2011. Com a LGLA, a regra fica consolidada, bastando ver que o seu artigo 42, inciso I, é expresso ao dispor que “a participação das autoridades envolvidas … não vincula a decisão da autoridade licenciadora.”
Isso não significa, é claro, ignorar a expertise e a opinião dos órgãos gestores das unidades de conservação. Pelo contrário. A LGLA preserva expressamente sua participação no processo decisório da mesma forma como faz com as demais autoridades envolvidas.
A diferença está em que essa contribuição assume natureza técnica e opinativa, inserindo-se no conjunto de elementos considerados pela autoridade licenciadora na formação de sua decisão, a qual, não há dúvida, deve ser devidamente fundamentada, sobretudo quando não acolher os termos da autoridade envolvida.
Dessa forma, da mesma maneira como a Portaria Interministerial nº 60/2015 já estabelecia para Funai, Incra e Iphan, com o advento da LGLA, as regras anteriores aplicam-se também aos órgãos gestores de unidades de conservação. Ou seja, a LGLA uniformizou o seguinte modelo para a intervenção de todas as autoridades envolvidas no licenciamento, incluindo os órgãos gestores de unidades de conservação:
- as autoridades envolvidas possuem prazo para manifestação;
- a ausência de manifestação não impede o prosseguimento do processo;
- manifestações extemporâneas não paralisam o procedimento;
- as manifestações devem ser consideradas pela autoridade licenciadora; e
- as manifestações não vinculam a decisão quanto à emissão das licenças nem quanto ao estabelecimento de condicionantes.
Repita-se: o modelo aproxima-se da lógica já instaurada pela Lei Complementar nº 140/2011 e posteriormente estabelecida nas Portarias Interministeriais nº 419/2011 e nº 60/2015, no sentido de que os órgãos especializados contribuem com informações, estudos e avaliações, avaliam os impactos da atividade ou do empreendimento sobre os interesses por eles representados e acompanham as condicionantes incluídas para esse fim, mas a decisão final permanece concentrada na autoridade legalmente competente para licenciar.
Sob essa perspectiva, a nova legislação promove uniformização procedimental. Em vez de manter regime excepcional para os gestores das unidades de conservação, o legislador optou por submetê-los ao mesmo conjunto de regras aplicáveis aos demais órgãos especializados que participam do licenciamento ambiental.
Impactos sobre a Resolução Conama nº 428/2010
A nova disciplina também suscita importante debate acerca da continuidade da eficácia de dispositivos da Resolução Conama nº 428/2010 que pressupõem a necessidade de autorização do órgão gestor da unidade de conservação.
Como ato normativo infralegal, a resolução encontra fundamento de validade na legislação que regulamenta.
Diante da revogação do artigo 36, § 3º, do SNUC, surge a discussão sobre a recepção ou não das disposições regulamentares que reproduziam a exigência de autorização.
Ao menos quanto aos dispositivos diretamente vinculados ao comando revogado, parece haver forte argumento no sentido de que perderam seu fundamento normativo de sustentação.
Não seria juridicamente possível que norma infralegal mantivesse exigência que o próprio legislador decidiu retirar do ordenamento.
Conclusão
A Lei Geral do Licenciamento Ambiental promoveu alteração relevante na disciplina aplicável às unidades de conservação.
Com a revogação do artigo 36, § 3º, da Lei do SNUC e a inclusão dos órgãos gestores de unidades de conservação no regime das autoridades envolvidas previsto nos artigos 43 e 44 da LGLA, a exigência de autorização prévia para emissão da licença ambiental deixa de encontrar fundamento legal.
Isso não significa redução da proteção ambiental nem esvaziamento da participação dos gestores das unidades de conservação. Significa, isto sim, a substituição de um modelo baseado na autorização por outro baseado na manifestação técnica especializada, preservando a competência decisória do órgão licenciador.
Em procedimentos complexos, como grandes obras de infraestrutura, que não raro geram impactos negativos a diversos interesses elencados nos artigos 43 e 44 da LGLA e dão origem a inúmeros conflitos e discordâncias, é recomendável que se empregue a “Decisão Coordenada” concebida pela Lei nº 9.784/1999 em seu artigo 49-A e seguintes. Mas isso merecerá novo estudo da nossa parte.
A discussão aqui trazida certamente será objeto de intenso debate nos próximos anos, especialmente em processos de licenciamento envolvendo empreendimentos de significativos impactos e unidades de conservação de proteção integral. No entanto, não deve haver dúvidas de que foi instaurado um novo regime, decorrente da revogação expressa do § 3º do artigo 36 do SNUC e da redação dos artigos 43 e 44 da LGLA, segundo o qual os órgãos gestores das unidades de conservação passaram a atuar como autoridades envolvidas, e não mais como instâncias autorizadoras do licenciamento ambiental de empreendimentos que possam causar significativo impactos.
[1] Observe-se que a revogação é objeto de contestação nas ADIs 7.913 e 7.919 em trâmite no Supremo Tribunal Federal
[2] BIM, Eduardo. Licenciamento ambiental. 6ª. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024, p. 174.
[3] É o que ensina Édis Milaré: “Todavia, imprescindível salientar, nesse ponto, que o parecer das demais autoridades envolvidas com o licenciamento, sejam elas, por exemplo, o IBAMA, IPHAN, FUNAI, os Municípios, entre outros, não vinculam as decisões do órgão licenciador (art. 13, § 1º, LC 140/2011). De fato, os terceiros intervenientes são consultados sobre a (in)viabilidade ambiental do empreendimento, em suas respectivas esferas de competência, mas o “senhor do licenciamento” é, em cada caso, apenas o indicado pela lei, entre os integrantes do SISNAMA.” In: Direito do Ambiente. 12ª ed. São Paulo: RT, 2020, p. 1027.
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Fonte: Consultor Jurídico
