O limite de 25% para acréscimos contratuais é conhecido por quem trabalha com contratação pública. Menos simples é decidir o que fazer quando a observância mecânica desse percentual conduz a uma solução mais cara, lenta e prejudicial ao serviço prestado.
A questão ganhou novo fôlego com o Acórdão 1.753/2026 do plenário do Tribunal de Contas da União (TCU). Ao interpretar a Lei nº 14.133/2021, o TCU afirmou que alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, submetem-se, como regra, aos limites do artigo 125, que prevê a observância do teto de 25% do valor inicial atualizado do contrato para acréscimos e supressões nas obras, serviços e compras. Admitiu, porém, que alterações consensuais ultrapassem esses percentuais quando forem necessárias à completa execução do objeto original e apresentarem viabilidade técnica, econômica e social. [1]
O precedente foi proferido sob a ótica da Lei nº 14.133/2021 e não se aplica diretamente às empresas públicas e sociedades de economia mista, regidas pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).[2] Ainda assim, ele provoca uma pergunta inevitável: faria sentido que o regime concebido para dar maior capacidade de atuação às estatais fosse, nesse ponto, absolutamente mais rígido do que o regime da administração direta?
A resposta exige cautela. O artigo 81, §§ 1º e 2º, da Lei das Estatais estabelece os percentuais de 25% e 50% e dispõe que nenhum acréscimo ou supressão poderá superá-los, exceto as supressões consensuais.[2] O termo “nenhum” é um obstáculo textual relevante. Não é juridicamente adequado ignorá-lo em nome de uma invocação genérica de eficiência.
Também não é adequado encerrar a interpretação na literalidade. O limite protege a correspondência entre o que foi licitado e o que será executado, a isonomia, a competição, a previsibilidade econômica e o planejamento. Ele é instrumento dessas finalidades, não um valor autônomo. Uma alteração inferior a 25% pode ser ilegal se introduzir objeto novo, transfigurando de alguma forma o objeto do certame. Uma alteração superior em circunstância extraordinária pode, por sua vez, preservar a mesma prestação e ser causada por mudança institucional superveniente à licitação.
Regime contratual próprio
A Constituição prevê que as estatais terão estatuto jurídico próprio e se sujeitarão ao regime das empresas privadas, sem dispensar os princípios da administração pública.[3] Na ADI 1.846/SC, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a liberdade negocial dessas entidades, ressalvadas as limitações constitucionais e legais. O julgamento não cuidou de aditivos, mas confirma que as estatais possuem ambiente contratual próprio.[4]
Essa identidade aparece nos artigos 69 e 72 da Lei nº 13.303/2016. Os contratos são regidos por suas cláusulas, pela Lei das Estatais e pelos preceitos de direito privado. Além disso, só podem ser alterados por acordo entre as partes, vedado ajuste que viole a obrigação de licitar. Nesse sentido, o regime difere daquele previsto na Lei nº 14.133/2021, pois a estatal não pode impor ao particular uma alteração unilateral, uma vez que seus aditivos dependem da concordância da outra parte.[2]
SpaccaMarçal Justen Filho adverte que a Lei nº 13.303/2016 deve ser interpretada segundo lógica própria, e não como sobrevivência automática da Lei nº 8.666/1993.[5] Ronny Charles Lopes de Torres e Dawison Barcelos também relacionam o novo regime à criação de instrumentos para uma atuação eficiente, sem abandonar a integridade e o controle.[6][7] A flexibilidade, portanto, não equivale à liberdade irrestrita. Significa procurar a solução contratual mais adequada dentro das finalidades e limitações do sistema.
O artigo 72 oferece um critério material decisivo: a alteração não pode violar a obrigação de licitar. A pergunta central deixa de ser apenas “qual é o percentual?” e passa a incluir outra: a modificação continua no campo funcional do objeto disputado ou entrega ao contratado uma nova oportunidade que deveria ser oferecida ao mercado?
Da Decisão 215/1999 ao Acórdão 1.753/2026
A possibilidade de uma exceção não surgiu em 2026. Na Decisão 215/1999, o TCU enfrentou regra semelhante da Lei nº 8.666/1993. O caso envolvia uma barragem em execução, dificuldades verificadas nas fundações e a possibilidade de adoção de nova tecnologia construtiva. O tribunal manteve os percentuais como regra, mas admitiu sua superação em alterações consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas. [8]
A Corte condicionou a solução, em síntese, à ocorrência de fatos supervenientes, à preservação do objeto, à capacidade técnica e econômico-financeira do contratado, à necessidade da modificação e à demonstração de que rescindir e licitar novamente seria alternativa mais onerosa e gravemente prejudicial ao interesse público. [8]
O Acórdão 1.753/2026 ampliou esse raciocínio em ponto relevante. A exceção deixou de ser formulada apenas para alterações qualitativas e passou a alcançar também as quantitativas, desde que consensuais. O TCU reuniu a justificação em três planos: capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; menor onerosidade da continuidade em comparação com a rescisão e o novo procedimento; e antecipação dos benefícios do objeto. [1]
Há outra diferença. O acórdão de 2026 não repetiu a superveniência entre os requisitos expressos. Isso não autoriza atribuir ao TCU uma exigência que não consta da decisão. Para os contratos das estatais, contudo, a superveniência continua sendo um critério útil de segurança: permite separar a adaptação legítima do aumento ordinário da demanda ou da correção tardia de planejamento deficiente.
O novo acórdão não deve ser importado como aplicação subsidiária da Lei nº 14.133/2021. Sua utilidade é argumentativa. Ele mostra uma evolução do controle externo: o caráter quantitativo da alteração e a ultrapassagem do percentual já não bastam, por si, para concluir que existe nova contratação. É preciso examinar a função da mudança, o objeto e as alternativas.
Excepcionalidade nas estatais
A partir dessas premissas, é defensável que os limites do artigo 81 da Lei nº 13.303/2016 permaneçam como regra, mas possam ser superados em situações verdadeiramente excepcionais, tanto nas alterações qualitativas quanto nas quantitativas.
Essa construção exige cinco elementos:
- 1) consenso do contratado — obrigatório em qualquer alteração regida pela Lei das Estatais;
- 2) circunstância superveniente relevante — que não pudesse ser incorporada com segurança aos quantitativos originais ou cujos efeitos não fossem razoavelmente mensuráveis;
- 3) não transfiguração do objeto e manutenção do ambiente competitivo;
- 4) capacidade do contratado e adequação dos preços; e
- 5) demonstração de que o aditamento é mais adequado do que as alternativas concretamente disponíveis.
A excepcionalidade abordada não exige imprevisibilidade absoluta. Por exemplo, uma estatal que administra hospitais sabe, em abstrato, que poderá receber nova unidade ou inaugurar um anexo. Isso não significa que consiga prever, em cada licitação, a data, a dimensão e os efeitos operacionais de toda expansão futura.
Imagine-se que, depois da contratação, uma estatal passe a administrar novo hospital e o integre a uma unidade de sua rede. A mudança repercute imediatamente nos serviços de limpeza, vigilância, manutenção, alimentação, tecnologia e almoxarifado. O aumento é quantitativo, mas decorre de transformação institucional posterior. Exigir diversas licitações simultâneas pode fragmentar a execução, multiplicar contratos emergenciais, elevar custos de transação e sobrecarregar as equipes tanto de planejamento quanto de fiscalização, além de afetar a abertura de leitos e a continuidade assistencial.
O exemplo não produz autorização automática. A inclusão de hospital distante, com exigências diferentes ou estrutura de custos própria, pode modificar o objeto e o universo de interessados. Em sentido diverso, unidades próximas, integradas e submetidas aos mesmos padrões podem permanecer dentro da solução originalmente disputada.
A mesma distinção vale para novos prédios. Se a inauguração e sua capacidade eram conhecidas quando da licitação, a futura demanda deveria integrar o planejamento. Se a ativação foi antecipada, a destinação mudou ou uma necessidade sanitária exigiu a ampliação de leitos depois da contratação, a insuficiência dos contratos pode decorrer de circunstância superveniente.
Consequências não substituem a legalidade
Os artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) não criam autorização para ultrapassar o limite. Sua função é qualificar a decisão, depois de reconhecido espaço jurídico para a solução excepcional.[9]
A Lindb exige a consideração das consequências práticas, das alternativas possíveis, das dificuldades reais do gestor e das exigências da política pública. O Decreto nº 9.830/2019 esclarece que o decisor deve indicar apenas as consequências que consiga vislumbrar no exercício diligente de sua atuação. Não se exige prever todos os cenários, monetizar cada efeito social ou conhecer antecipadamente o resultado de futura licitação. [10]
A comparação deve ser razoável. Pode abranger os preços, o tempo do novo procedimento, custos de mobilização e transição, risco de descontinuidade, contratação emergencial e duplicidade de estruturas de fiscalização. Em um hospital, também devem ser considerados os efeitos da insuficiência de limpeza, vigilância ou manutenção sobre a assistência.
A recusa ao aditamento igualmente produz consequências. Não basta examinar os riscos de manter o contrato e presumir que relicitar será sempre melhor. Tampouco basta alegar que uma nova licitação causará trabalho. A decisão precisa demonstrar, com os elementos disponíveis, por que a continuidade preserva melhor o objeto, a competição e a vantagem econômica.
Conclusão
A proteção da licitação não é apenas matemática. O contrato não pode ser transformado em outro, mas o percentual também não deve obrigar a estatal a encerrar uma relação quando a mesma prestação precisa ser adaptada por circunstância posterior e a continuidade é superior às alternativas.
A tese é excepcional e controvertida, sobretudo diante da redação do artigo 81, § 2º, da Lei nº 13.303/2016. Por isso, não se defende o afastamento geral do limite. Defende-se uma abertura controlada, fundada no consenso, na superveniência relevante, na permanência do objeto e do ambiente competitivo, na capacidade do contratado, na adequação econômica e na comparação concreta entre soluções.
A Decisão 215/1999 abriu a exceção para alterações qualitativas. O Acórdão 1.753/2026 estendeu a lógica às quantitativas sob a Lei nº 14.133/2021. Cabe agora discutir, com a cautela própria do regime das estatais, se eficiência e integridade não recomendam evolução semelhante no âmbito da Lei nº 13.303/2016.
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Referências
[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.753/2026 – Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes. Sessão de 1º jul. 2026.
[2] BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias.
[3] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 173, § 1º.
[4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1.846/SC. Rel. Min. Nunes Marques. Tribunal Pleno. Julgamento em 24 out. 2022.
[5] JUSTEN FILHO, Marçal. Notas sobre a implantação do regime da Lei 13.303/2016. Informativo Justen, Pereira, Oliveira & Talamini, Curitiba, 2017. Disponível aqui.
[6] TORRES, Ronny Charles Lopes de; BARCELOS, Dawison. Licitações e contratos nas empresas estatais. 5. ed. Salvador: JusPodivm, 2026.
[7] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Ponderações sobre o regime licitatório da Lei nº 13.303/2016. Ronny Charles, 23 jul. 2025. Disponível aqui.
[8] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 215/1999 – Plenário. Processo TC 930.039/1998-0. Sessão de 12 maio 1999.
[9] BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, arts. 20 e 22.
[10] BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019. Regulamenta os arts. 20 a 30 do Decreto-Lei nº 4.657/1942.
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Fonte: Consultor Jurídico
