A legislação aduaneira impõe deveres com finalidades distintas. Parte deles está diretamente ligada à apuração e à fiscalização dos tributos incidentes nas operações de comércio exterior. Outros atendem ao controle da entrada e da saída de mercadorias, ao cumprimento de licenças e restrições, à regularidade de cargas e recintos ou à atuação dos intervenientes.
A dificuldade surge quando essas funções se aproximam, porque uma mesma informação pode ser útil à fiscalização tributária e, ao mesmo tempo, integrar mecanismo próprio de controle aduaneiro.
Nesses casos, a questão relevante não está em saber se a penalidade é aduaneira, mas em identificar a finalidade do dever cuja inobservância foi sancionada.
A distinção ganhou relevância prática porque diferentes regimes jurídicos passaram a depender dessa qualificação. A Lei nº 9.873/1999 prevê prescrição intercorrente no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, mas exclui os processos e procedimentos de natureza tributária. O Tema 1.293 do Superior Tribunal de Justiça examinou essa fronteira no campo aduaneiro.
O Tema 487 do Supremo Tribunal Federal, ao fixar limites para multas decorrentes de obrigações tributárias acessórias, ressalvou as infrações de natureza predominantemente administrativa. Os precedentes partem de problemas distintos, mas revelam uma questão comum. [1]
Antes de aplicar a consequência jurídica, é necessário qualificar o dever concreto.
Dever antes da sanção
O exame deve começar pelo dever violado, e não pela multa aplicada.
A sanção é consequência do descumprimento de uma conduta previamente exigida ou proibida. Kelsen trata o ilícito como pressuposto da sanção, referência que ajuda a separar a consequência jurídica da norma de conduta. Essa premissa não resolve, sozinha, a fronteira entre tributação e controle aduaneiro, mas afasta critérios formais insuficientes. O nome da penalidade, o diploma em que está prevista, a autoridade competente, o rito processual e a base de cálculo da multa não definem, por si, a natureza do dever. [2]
SpaccaO Tema 1.293 fornece o critério central. O STJ definiu que a natureza jurídica do crédito decorrente da sanção depende da finalidade da norma infringida. Há natureza administrativa quando a norma se destina primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que colabore reflexamente com a fiscalização tributária.
A prescrição intercorrente, por outro lado, não incide quando a obrigação se destina direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos. No caso da multa substitutiva de perdimento por interposição fraudulenta, a Corte reconheceu natureza administrativa porque o dever de informação estava ligado ao controle das atividades de comércio exterior. [3]
A aplicação desse critério exige reconstruir a função da prestação a partir do texto que a institui, de seus destinatários, do contexto regulatório e do interesse juridicamente protegido. A possível utilidade da informação para o Fisco, isoladamente, não resolve a qualificação. É nesse ponto que se torna necessário distinguir utilidade fiscal de instrumentalidade tributária.
Utilidade fiscal e instrumentalidade tributária
Essa distinção precisa ser compatibilizada com o artigo 113, § 2º, do Código Tributário Nacional, segundo o qual a obrigação acessória consiste em prestação positiva ou negativa prevista no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos. No ambiente aduaneiro, a redação ampla do dispositivo exige atenção. Informações sobre mercadoria, origem, valor, transporte e intervenientes podem servir simultaneamente a diferentes atividades da administração.
Uma forma de tornar a análise mais objetiva é separar utilidade fiscal de instrumentalidade tributária. Há utilidade fiscal quando a informação pode ser aproveitada pela fiscalização. Há instrumentalidade tributária quando o próprio dever foi instituído como meio de arrecadar ou fiscalizar o tributo, de modo que seu cumprimento seja necessário para identificar, apurar ou controlar a obrigação tributária. [4]
A diferença está na finalidade originária da exigência. O uso posterior de uma informação para fins fiscais não altera, por si só, a razão jurídica pela qual ela foi exigida. Se o dever foi instituído para controlar licença, restrição administrativa, circulação de mercadorias ou regularidade do serviço aduaneiro, eventual auxílio à conferência tributária pode ser apenas reflexo. Se a prestação é exigida para definir base de cálculo, tratamento tributário, desoneração ou outro elemento do crédito, a função tributária integra o próprio desenho normativo.
A inexistência de tributo a pagar também não resolve a questão. O CTN admite a permanência de obrigações acessórias mesmo quando o crédito tributário não seja exigido. O dado relevante é a razão pela qual o dever continua a ser exigido. Se ele subsiste para verificar pressupostos de um tratamento tributário, permanece a conexão direta com a fiscalização. Se subsiste para atender finalidade autônoma de controle aduaneiro, a conclusão pode ser diferente.
Coerência da classificação
O Tema 487 acrescenta outra consequência prática. Ao ressalvar, dos limites fixados para multas por descumprimento de obrigações tributárias acessórias, as infrações de natureza predominantemente administrativa, o STF mencionou as multas aduaneiras como exemplo. A ressalva não qualifica de modo uniforme toda sanção prevista na legislação aduaneira. Ela evidencia que diferentes funções convivem nesse campo e precisam ser separadas. [5]
Rafa Neddemeyer/Agência BrasilEssa qualificação também não importa a aplicação automática de um único regime jurídico a todas as controvérsias. Prescrição, limites sancionatórios e demais institutos possuem pressupostos próprios. A exigência de coerência é mais restrita. Quando a incidência da norma depender da natureza tributária ou administrativa da infração, do dever ou do crédito, a classificação deve resultar de critérios jurídicos prévios e estáveis. A mesma função normativa não deve ser requalificada apenas porque mudou a consequência jurídica em discussão.
Esse cuidado é especialmente relevante no contencioso administrativo, porque as obrigações aduaneiras não formam categoria homogênea. Há deveres diretamente vinculados à tributação, outros predominantemente voltados ao controle aduaneiro e situações de sobreposição. Nestas últimas, a fundamentação deve indicar qual função predomina e quais elementos concretos da norma sustentam essa conclusão, evitando soluções baseadas apenas no rótulo da penalidade ou no órgão que a aplicou.
Em síntese, a análise da sanção deve vir depois da identificação do dever violado. É a função desse dever, examinada à luz da norma que o institui, que oferece o ponto de partida mais consistente para definir sua natureza jurídica.
[1] BRASIL. Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, art. 1º, § 1º, e art. 5º.
[2] KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Tradução de João Baptista Machado. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1999, cap. IV, item 1, b.
[3] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo 1.293. REsp 2.147.578/SP e REsp 2.147.583/SP. Primeira Seção. Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues. Julgado em 12 mar. 2025. Trânsito em julgado em 11 nov. 2025. AgInt no REsp 2.122.282/SP. Segunda Turma. Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze. Julgado em 18 jun. 2025. DJEN 26 jun. 2025.
[4] BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional, arts. 113, § 2º, 175, parágrafo único, e 194, parágrafo único.
[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 487 da repercussão geral. RE 640.452. Tribunal Pleno. Julgado em 17 dez. 2025. Trânsito em julgado em 24 abr. 2026. Item 4 da tese.
O post Comércio exterior: natureza do dever violado na sanção aduaneira apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
Fonte: Consultor Jurídico
