Em Grande Sertão: Veredas, Guimarães Rosa põe um velho jagunço, Riobaldo, a contar a um visitante a travessia que fez do sertão quando moço. Já sentado na varanda da fazenda, com a guerra acabada, ele percebe que o que importou não foi o ponto de partida nem o de chegada, mas o que se descobriu “no meio da travessia” — o caminho é que ensina. A imagem serve ao Direito Tributário de hoje. A reforma do consumo é uma travessia: parte do ICMS, ISS, IPI, IOFseguros, PIS e Cofins , chega ao IBS, à CBS e ao IS com a pretensão de manter a carga tributária sobre o consumo. Entre 2026 e o fim de 2032 alguns tributos velhos e os novos caminharão juntos. A Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 14, de 2 de outubro de 2026, cuida de um trecho desse caminho: ela diz como se mede, no meio da travessia, quanto os combustíveis pagam hoje de tributo, para que paguem o mesmo do outro lado [1]. Este artigo explica essa medição que está consubstanciada na referida portaria.
Base de cálculo pela quantidade de combustível, e não por preço
Na regra geral de um IVA o tributo é calculado pela multiplicação da base de cálculo (valor da operação) pela alíquota ad valorem (%). Mas no regime específico de combustíveis a base de cálculo é a sua quantidade multiplicada pela alíquota ad rem (valor em reais do tributo por unidade de medida). A Constituição, desde a Emenda nº 132/2023, manda que o IBS e a CBS incidam uma única vez sobre os combustíveis, com alíquotas “uniformes em todo o território nacional, específicas por unidade de medida e diferenciadas por produto” (artigo 156-A, § 6º, IV, “a”). Em linguagem corrente: um valor fixo em reais por litro, por quilograma ou por metro cúbico, igual de Roraima ao Rio Grande do Sul, que não muda quando o preço na bomba sobe ou desce. O ICMS da gasolina já funciona assim desde 2023, por força da Lei Complementar 192/2022: em 2026, são R$ 1,57 por litro, cobrados uma só vez do produtor (refinaria de petróleo, por exemplo) ou do importador, qualquer que seja o preço de venda.
Vale lembrar o que se ganha com isso, porque a metodologia só faz sentido à luz do objetivo. Antes do regime monofásico, o ICMS dos combustíveis era cobrado por substituição tributária, sobre uma base presumida, e cada participante das etapas da cadeia econômica era contribuinte. Daí vinham os litígios: a restituição quando o preço real ficava abaixo do presumido (RE 593.849), o crédito das distribuidoras sobre o etanol anidro (Tema 694), a dupla cobrança nas operações interestaduais discutida na ADI 7.259. Com a incidência única e a alíquota por litro igual em todo o país, a distribuidora e o posto revendedor deixam de ser contribuintes, não há base presumida a confrontar com a real e não há diferença de alíquota entre estados a complementar ou ressarcir. O IBS e a CBS herdam essa simplificação do regime monofásico do ICMS e do PIS/Cofins, com aprimoramentos [2], e a estendem a todos os combustíveis do artigo 172 da LC 214, exceto o gás natural processado, o biometano e o gás natural veicular, que entrarão no regime específico de combustíveis a partir de 1º de janeiro de 2033.
Mas de onde vem o número? A Lei Complementar 214/2025 responde no artigo 174: a alíquota da CBS, a partir de 2027, e a do IBS, a partir de 2029, não poderão exceder a carga tributária que os tributos substituídos impunham a cada combustível num período de referência. E remete a um ato conjunto do ministro da Fazenda e do Comitê Gestor do IBS a metodologia para apurar essa carga (§ 7º). A Portaria nº 14 é esse ato. Há uma razão federativa para que a alíquota do IBS seja fixada pelo Comitê Gestor, e não por lei complementar: o IBS é imposto de competência compartilhada por 26 estados, o Distrito Federal e 5.569 municípios, e uma alíquota nacional única só é compatível com a Federação se for estabelecida pelo órgão que os representa a todos, nos termos do artigo 156-B da Constituição. Fixá-la por lei complementar federal seria centralizar o poder de tributar a ponto de romper o pacto federativo; fixá-la ente por ente seria renunciar à uniformidade que a Constituição exige.
O problema é que a carga a substituir não é uma, mas muitas. Nos tributos que incidem diretamente sobre operações com os combustíveis, o PIS/Cofins incide sobre a receita da empresa; o ICMS, sobre cada operação, e até 2023 tinha vinte e sete alíquotas e vinte e sete bases de cálculo presumidas diferentes do ICMS para os combustíveis. Imagine apenas dois estados. No primeiro, a gasolina para o consumidor custa R$ 6 e a alíquota por dentro é 18% (por fora, mais transparente, é 21,95%): o imposto contido no litro é R$ 1,32. No segundo, custa R$ 6,30 e a alíquota por dentro é 22% (28,20% por fora): R$ 1,77 por litro. Qual é “a” carga dos dois estados? Nenhuma das duas. Só existe uma forma neutra de responder: somar todo o imposto cobrado nos dois estados e dividir por todos os litros vendidos. Se o primeiro vendeu 100 milhões de litros e o segundo, 80 milhões, o imposto total foi R$ 273,6 milhões e a carga média, R$ 1,52 por litro. Foi assim que o Confaz chegou, em 2023, aos R$ 1,22 iniciais da gasolina: nenhum Estado tinha exatamente aquela carga, mas o conjunto deles a tinha em média [3]. A alíquota única redistribui o imposto entre os Estados, mas preserva o total — e é o total que a Constituição quis proteger.
SpaccaA carga que se vê e a carga que se esconde
A portaria distingue duas cargas (artigo 2º). A direta é a que aparece na nota fiscal do combustível: o PIS/Cofins [4] e o ICMS exigidos sobre a gasolina, o diesel, o etanol… A indireta é a que se esconde no custo. Pense em uma refinaria de petróleo que paga ISS pela armazenagem no porto, ICMS pelos materiais de uso e consumo da base, IOF pelo seguro dos tanques. Nenhum desses tributos gera crédito hoje: o ISS é integralmente cumulativo, o crédito de ICMS sobre bens de uso e consumo é aproveitado apenas em 48 meses, conforme a LC 87/1996, e os Convênios ICMS 199/2022 e 15/2023 vedam o direito ao crédito para os contribuintes nas cadeias monofásicas, mesmo sem que a Constituição e a LC 192/2022 excepcionem a não cumulatividade para esses produtos. Todos eles viram custo e entram no preço do combustível consumido.
O IBS e a CBS nascem com crédito financeiro amplo: tudo o que a refinaria de petróleo pagar de IBS nas suas compras será recuperado. Se a alíquota por litro fosse calibrada apenas pela carga direta, a arrecadação cairia no dia seguinte, porque o resíduo de cumulatividade que hoje se incorpora ao preço deixaria de existir sem ser reposto. A carga indireta é a exteriorização desse resíduo. Quem escreve estas linhas propôs sua inclusão ainda na elaboração do PLP 68/2024, no Programa de Assessoramento Técnico da reforma, por essa razão de aritmética fiscal: só somando a carga indireta à direta se mantém, num regime de crédito amplo, a arrecadação de um período em que o crédito era restrito. A portaria, no artigo 9º, I, reconhece que esse resíduo não aparece em nenhum documento fiscal isolado e abre o leque de fontes — subsídios dos entes federativos, escrituração dos contribuintes, documentos fiscais, informações da ANP e dados setoriais, estes “desde que validados pelo CGIBS”.
Três jeitos de medir a carga direta do ICMS
Para a CBS, o artigo 4º, I, usa uma fórmula só: alíquota vigente multiplicada pela base de cálculo. A fórmula precisa servir para a duas hipóteses: quando a alíquota do PIS/Cofins é ad rem, como nas operações com gasolina, etanol anidro combustível -EAC, diesel A, biodiesel – B100, GLP, etanol hidratado combustível – EHC e o QAV, a base é a quantidade; quando é percentual, como no óleo combustível, a base de cálculo é o valor da operação. Nos casos de isenção e alíquota zero, a é zero — a fórmula, portanto, capta a desoneração. A única exceção é expressa: por força da LC 235/2026, em razão da guerra dos EUA e de Israel contra o Irã, as reduções da alíquota de março a junho de 2026 serão ignoradas e valerão as alíquotas de fevereiro (parágrafo único do artigo 4º).
Diferentemente dos tributos sucessores, IBS e CBS, cujas base de cálculo e fatos geradores são idênticos, motivo pelo qual possuem a mesma natureza jurídica, os sucedidos PIS/Cofins e ICMS incidem respectivamente sobre a receita e sobre o valor da operação, motivo pelo qual a metodologia pode ser diferente.
Para o IBS a metodologia está mais explícita: no período de referência de julho de 2027 a junho de 2028, o ICMS ainda poderá conviver com três regimes, e o artigo 8º, I, dá a cada um a sua regra. Nos combustíveis que já têm alíquota por litro (ad rem) — gasolina A, EAC, diesel A, biodiesel e GLP —, não há o que calcular: a alíquota vigente em cada mês é a própria carga (alínea “a”). Nos combustíveis ainda tributados por percentual, a carga é o imposto cobrado na última etapa da cadeia, a venda ao consumidor, dividido pelos litros consumidos (alínea “b”). A escolha da última etapa dispensa qualquer conta com créditos. Supondo que a refinaria vende à distribuidora um combustível por R$ 3,00 o litro, com 17% de ICMS (20,48% por fora = R$ 0,61); a distribuidora revende à indústria por R$ 3,50, com os mesmos 17%, que equivale à alíquota real de 20,48% (R$ 0,72), abatendo o crédito de R$ 0,61. O imposto que o litro carrega é R$ 0,72 — a alíquota sobre a última operação. Somar as duas etapas daria R$ 1,33, quase o dobro, e inflaria o teto. A alínea “c” cuida da substituição tributária para frente, caso de vários combustíveis, como o etanol hidratado: a NFe do posto de combustível ao consumidor vem com imposto zero, porque a usina ou a destilaria ou a distribuidora já o recolheram antes; para esses produtos, a carga é a soma do imposto próprio do substituto com o retido para as etapas seguintes.
Carga nominal ou carga praticada?
Dessa estrutura decorre uma consequência que poderá ser debatida. Imposto incidente é o que incidiu. Se um Estado isentava o gás natural industrial ou reduzia a alíquota do querosene de aviação no período de referência, entra no numerador zero ou o imposto reduzido, e os metros cúbicos ou litros entram no denominador, porque foram consumidos. A isenção e a alíquota zero, portanto, diminuem a média nacional. É a única leitura compatível com o artigo 174, que fixa a carga como teto que a alíquota “não excederá”: uma carga calculada como se o benefício não existisse autorizaria IBS acima do ICMS que ele substitui. O que não se pode confundir são dois momentos: no período de referência, o benefício reduz a média e a metodologia apenas o registra; na alíquota nova, não há mais espaço para benefício algum, porque ela é uniforme, nacional e específica.
Da fotografia à alíquota
Medida a carga, falta transformá-la na alíquota do ano seguinte, e o calendário manda. Para valer em janeiro, a alíquota precisa ser publicada até o dia 2 de outubro do ano anterior, por causa da anterioridade nonagesimal (artigo 150, III, “c”, e artigo 195, § 6º, da Constituição). Por isso o período de referência termina em junho — julho de 2025 a junho de 2026 para a CBS, julho de 2027 a junho de 2028 para o IBS — e por isso há duas correções: a carga de cada mês é levada pelo IPCA até julho e, dali até o ano de vigência, pela meta de inflação do Conselho Monetário Nacional, atualmente 3%. Nos anos seguintes não se refaz a fotografia: a alíquota é reajustada pela variação do preço médio ao consumidor, o PMPF (artigos 6º e 10). Se a gasolina subiu 5% na bomba, a alíquota sobe 5%, mas apenas uma vez ao ano em face do princípio da anterioridade. Para o IBS, há ainda a escada do artigo 7º: em 2029 a alíquota será no máximo 10% da carga de referência, depois 20%, 30%, 40%, e 100% em 2033, enquanto o ICMS se extingue na proporção inversa. Se a carga de referência do diesel for R$ 1,20 por litro, o IBS de 2029 será de até R$ 0,12, repartido entre estados e municípios na proporção das alíquotas de referência (artigo 11).
Biocombustíveis: comparação entre produtos, não entre tributos
O artigo 225, § 1º, VIII, da Constituição garante aos biocombustíveis tributação inferior à dos fósseis, e o artigo 175 da LC 214 fixa a faixa: entre 40% e 90% da alíquota do fóssil comparado. A portaria resolve o caso mais frequente de forma direta: o etanol anidro e o biodiesel, misturados obrigatoriamente à gasolina A e ao diesel A, terão 90% da alíquota desses produtos (artigo 13). Na prática, se a alíquota ad rem da gasolina A for R$ 1 por litro, o etanol anidro custará R$ 0,90, e o litro de gasolina C — mistura de 68% de gasolina A com 32% de etanol anidro — carregará R$ 0,96. Para o etanol hidratado, o artigo 14 congela como piso o diferencial que existia entre julho de 2023 e junho de 2024 em relação à gasolina C. Vale explicitar a premissa: os critérios do diferencial — equivalência energética, preço de mercado, potencial de redução de impactos ambientais (artigo 12, parágrafo único) — não são critérios de tributo, mas de comparação entre produtos. A equivalência energética é dado da química; o potencial de redução de emissões, da ciência ambiental; o preço, da economia. Positivados, valem para todo tributo que a Constituição submete ao diferencial, e o artigo 225, § 1º, VIII, nomeia expressamente as contribuições PIS/Cofins, o ICMS ao lado do IBS e da CBS.
Quem calcula e quem confere
O artigo 18 condiciona a vigência da Portaria Conjunta MF/CGIBS à publicação no Diário Oficial da União e no sítio eletrônico do Comitê Gestor, reconhecendo que a publicidade de um ato do CGIBS não se esgota na imprensa oficial da União.
Com base na LC 214/2025 e na Portaria 14/2026, a Receita Federal calcula a alíquota ad rem da CBS; o Comitê Gestor calcula a do IBS (artigo 15). Antes de divulgar, cada um submete seus números ao outro, com pelo menos 30 dias de antecedência, para conferência técnica — voz, não veto.
Riobaldo diz, ao fim da conversa, que viver é perigoso e que o que se aprende vivendo é a fazer perguntas maiores. A Portaria nº 14 não encerra a travessia; ela a mede, e deixa perguntas para o caminho — qual a base de cálculo do óleo combustível para se calcular a alíquota ad rem do CBS? Como se comparará o biometano ao gás natural processado? Se o “preferencialmente até 30 de setembro” do artigo 17 resistirá à anterioridade? Mas medir é o começo. Quem atravessa o sertão sem saber quanto já andou não chega; e quem chega sem ter medido não sabe contar a história.
[1] Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 14, de 2 de outubro de 2026, DOU de 5 out. 2026, Seção 1, p. 50, editada com fundamento no art. 174, § 7º, da LC 214/2025, no art. 471, § 1º, do Regulamento da CBS e no art. 473, § 2º, do Regulamento do IBS.
[2] ALCOFORADO, Antonio Machado Guedes. A diminuição da complexidade na tributação sobre operações com combustíveis em face da reforma tributária. In: SANTI, Eurico Marcos Diniz de (coord.). Nossa reforma tributária: análise da EC 132/2023, do PLP 68/2024 (CBS/IBS) e do PLP 108/2024 (Comitê Gestor, contencioso do IBS, ITCMD e ITBI). São Paulo: Max Limonad, 2024, p. 33 e ss.
[3] Convênio ICMS nº 15/2023, cláusula sétima.
[4] A Cide combustível não foi inserida na Portaria Conjunta porque continuará sendo exigida.
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Fonte: Consultor Jurídico
