Wilson Dias/Agência BrasilA decisão do Supremo Tribunal Federal que homologou os planos estaduais e do Distrito Federal do Pena Justa fortalece o controle externo das medidas para enfrentar o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro.
A avaliação é de especialistas em Direito Penal e Direitos Humanos ouvidas pela revista eletrônica Consultor Jurídico. Segundo elas, o plenário do STF, além de aprovar os planos regionais, estabeleceu critérios que contribuem para a transparência e fiscalização mais efetiva das propostas.
O Pena Justa é um plano nacional sob coordenação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Ministério da Justiça e Segurança Pública, voltado à superação das violações persistentes nas prisões brasileiras.
O reconhecimento desse estado de coisas inconstitucional do sistema prisional levou o Supremo a determinar, ainda em 2023, durante o julgamento da ADPF 347, a criação do plano.
Com base na proposta nacional, os planos estaduais e distrital foram aprovados pelo STF, parte deles com ressalvas e discordâncias sobre a forma de monitorar sua implementação. Por 6 votos a 5, prevaleceu o voto divergente do presidente, ministro Edson Fachin, que propôs um maior detalhamento das atribuições das instâncias locais e a participação dos Tribunais de Contas na fiscalização orçamentária das medidas.
Os planejamentos regionais foram homologados em outubro de 2025, em decisão monocrática do ministro aposentado Luís Roberto Barroso, relator do caso na época. Ele determinou a execução imediata dos planos e, em paralelo, a avaliação das homologações pelo plenário do Supremo.
A decisão do relator foi então submetida a um referendo do plenário virtual, e o julgamento passou por sucessivas interrupções com pedidos de vista de ministros, até ser concluído em 4 de setembro.
Sanções claras
Para a advogada Camila Torres, presidente da Comissão de Direitos Humanos da seccional de São Paulo da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-SP) e vice-presidente do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), a decisão do Supremo contribui para uma implementação mais efetiva do Pena Justa pelos estados e pelo DF por três razões principais.
A primeira delas é a fixação de multa para os entes públicos ou gestores que descumprirem metas do plano, estabelecida pelo relator e acompanhada pelos demais ministros da Corte. A determinação, segundo Torres, “muda o incentivo institucional”, uma vez que antes havia metas, mas não sanções claras para o descumprimento delas.
Em seu voto, Barroso determinou que, “caso os gestores públicos deliberadamente não adotem as medidas necessárias ao cumprimento das decisões judiciais que fixam medidas estruturais, pode ser preciso responsabilizá-los pela desobediência e adotar medidas que favoreçam o cumprimento da ordem”, incluindo a “aplicação de multa à pessoa jurídica ou, de forma pessoal, ao gestor responsável, na forma do art. 77, IV e §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil”.
A segunda medida estabelecida pelo Supremo e destacada por Torres é a obrigatoriedade do compartilhamento com o STF e da posterior divulgação pública de informes semestrais pelo Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas, do Conselho Nacional de Justiça (DMF/CNJ). Para a advogada, a determinação “cria um ciclo de prestação de contas formal e público, que pode ser usado por entidades como a OAB para cobrar transparência”.
Por fim, Torres ressalta que a proposta de participação dos Tribunais de Contas na fiscalização orçamentária dos planos — defendida por Fachin e seguida por Dias Toffoli, André Mendonça, Carmen Lúcia, Nunes Marques, Luiz Fux, Flávio Dino, Cristiano Zanin e Gilmar Mendes — “tende a fortalecer o monitoramento, já que boa parte dos gargalos do sistema prisional é orçamentária, e não normativa”.
Inspeções independentes
A efetividade real das determinações, contudo, dependerá de como os mecanismos propostos funcionarão na prática, pondera Torres. “E aí a atuação de órgãos públicos e organizações civis, por meio de inspeções independentes, segue sendo importante justamente para verificar se o que consta nos relatórios semestrais corresponde à realidade dentro das unidades”, conclui.
Também Manuela Gatto, advogada criminalista e em Direitos Humanos do Instituto Pro Bono, destaca a importância de uma das divergências centrais aberta por Fachin e acompanhada pela maioria dos ministros: a necessidade do envolvimento de atores de controle externo na supervisão dos planos.
Em seu voto, Fachin destacou que “a experiência pioneira do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, em articulação com o Comitê de Políticas Penais local, demonstra os ganhos institucionais decorrentes da integração entre os mecanismos de fiscalização financeira e as estruturas de governança do Pena Justa”. Tal cooperação, acrescentou o ministro, “potencializa a indução de boas práticas de gestão, fortalece a responsabilização institucional e assegura maior efetividade na implementação das ações pactuadas”.
Na avaliação de Gatto, é na atual forma de avaliação e monitoramento desses planos que reside um dos principais problemas no que vem sendo adotado pelos estados no âmbito do Pena Justa. A advogada destaca que aos órgãos que executam, na ponta, a política penitenciária considerada inconstitucional foi incumbida a tarefa de produzir e prestar contas dos dados utilizados para sua própria avaliação. Ela cita como exemplo agentes locais como as Secretarias de Administração Penitenciária (SAPs), que têm sido responsáveis por informar quanto os estados estão ou não adequados aos critérios estabelecidos pelo CNJ.
“Sabemos que é uma questão histórica existir pouquíssima transparência em relação à gestão do sistema prisional. Temos uma cultura organizacional de fechar essas instituições para a sociedade, o que permite, inclusive, práticas de maus-tratos e torturas que o Pena Justa busca combater. E essa produção de dados pouco transparentes está presente nesses informativos enviados ao CNJ.”
Gatto destaca o que tem ocorrido no estado paulista, que hoje abriga a maior população carcerária do país. “Em São Paulo, a própria SAP é responsável por coletar e fornecer ao CNJ as informações que servem para que ela seja fiscalizada. Ou seja, a secretaria produz o próprio dado que serve para sua fiscalização sem nenhum tipo de controle ou auditoria.”
A advogada Carolina Diniz, coordenadora da área de Enfrentamento à Violência Institucional da Conectas Direitos Humanos, corrobora com a avaliação. “Na prática, o que está colocado hoje é que os responsáveis pela implementação dos planos, as corregedorias dos tribunais locais e as SAPs sejam também responsáveis pelo seu acompanhamento e avaliação, sem nenhum tipo de permeabilidade para a sociedade civil, para a população diretamente afetada pelas violações e outros órgãos de fiscalização”, explica. “Por isso, nós, enquanto sociedade civil que acompanha de perto as violações persistentes no sistema prisional, questionamos muito essa prática de autoavaliação”, acrescenta.
“Então, quando Fachin apresenta a necessidade de os Tribunais de Contas atuarem como órgãos auditores, ele cria camadas de controle externo e coloca essa produção de dados em foco enquanto medida de atenção, o que deve impactar muito na fiscalização dos planos daqui para frente”, prevê Gatto.
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Fonte: Consultor Jurídico
