No último mês, a Receita Federal regulamentou um ponto controverso do Código de Defesa do Contribuinte: a restrição de acesso dos devedores contumazes ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). Especialistas consultados pela revista eletrônica Consultor Jurídico veem diversos pontos questionáveis na nova portaria — desde a inadequação do colegiado escolhido para os julgamentos até a impossibilidade de reversão da medida — e entendem que ela tende a empurrar a discussão para o Judiciário.
Agência SenadoConforme a Portaria 702/2026, os recursos de contribuintes classificados de forma definitiva como devedores contumazes não serão mais julgados em segunda e última instância pelo Carf, mas sim pelas turmas recursais das próprias delegacias de julgamento da Receita (DRJs). Enquanto o Carf tem composição paritária entre representantes da Fazenda Nacional e de entidades dos contribuintes, as turmas em questão são formadas apenas por julgadores pertencentes aos quadros do Fisco.
A norma também definiu que a competência será estabelecida de acordo com a situação jurídica do contribuinte no momento em que o recurso for apresentado, sem possibilidade de alteração. Ou seja, uma vez interposto o recurso, o órgão de julgamento não será alterado se a empresa deixar de ser considerada ou passar a ser classificada como devedora contumaz.
Sancionado em janeiro, o Código de Defesa do Contribuinte já havia estipulado que os recursos de devedores contumazes não subiriam para o Carf. A lei diz que os processos administrativos tributários federais dessas empresas devem seguir o mesmo procedimento aplicável a casos de pequeno valor (justamente o julgamento por órgão colegiado da DRJ).
Escolhas duvidosas
Segundo o tributarista José Eduardo de Paula Saran, a competência deixa de ser determinada por critérios objetivos do litígio (como tema ou valor) e passa a depender de uma condição subjetiva atribuída ao contribuinte. Com isso, “processos idênticos, envolvendo a mesma matéria e submetidos ao mesmo regime jurídico, poderão seguir trajetórias recursais distintas exclusivamente em razão da qualificação de uma das partes como devedora contumaz”.
Ele também ressalta que a portaria submete essa categoria de contribuintes “a um ambiente decisório dotado de configuração institucional distinta, precisamente em um contencioso cuja finalidade é revisar atos praticados pela própria administração tributária”.
A crítica decorre do fato de que o Carf é a única instância do contencioso administrativo federal em que o julgamento conta com representantes dos próprios contribuintes. “Perde-se a instância em que a revisão é feita por composição mista”, afirma o tributarista Raul Iberê Malagó, sócio fundador do M&A Law Advocacia.
Outro problema é que a condição de devedor contumaz pode ser revisada. Assim, ao fixar a competência com base apenas no momento de apresentação do recurso, a portaria “atribui efeitos processuais permanentes a uma situação jurídica provisória”, diz Saran. Isto é, o contribuinte pode continuar submetido a um procedimento diferenciado porque foi considerado devedor contumaz em algum momento, mesmo que não seja mais.
“Essa opção normativa suscita fundada dúvida quanto à sua compatibilidade com os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade, da segurança jurídica e do devido processo legal”, avalia o advogado. “Afinal, se a própria lei admite a revisão da qualificação, parece difícil justificar que seus efeitos processuais sobrevivam ao desaparecimento da situação jurídica que lhes deu origem.”
Saran explica que a Constituição não impede a instituição de regimes jurídicos diferenciados, mas exige justificativas fundamentadas, objetivas e proporcionais para isso.
Para ele, na prática, o Judiciário ficará responsável por definir se a nova portaria é equilibrada e está dentro dos limites normativos da administração tributária ou se “acabou inovando na ordem jurídica”.
Malagó entende que a judicialização é consequência direta da impossibilidade de reversão da restrição caso o contribuinte deixe de ser devedor contumaz. “Isso cria um incentivo para procurar o juiz antes de recorrer, tentando garantir o rito e o órgão”, indica.
“O resultado é um paradoxo: uma medida pensada para dar celeridade ao contencioso administrativo transfere a carga para um Judiciário já abarrotado”, completa. “E o contribuinte, que hoje discute sem custo na via administrativa, passa a discutir com os ônus da via judicial.”
Garantias
Maia Martinovich, sócia da área de Direito Tributário do escritório Luna Sottilli Advocacia, admite que a Constituição não garante o segundo julgamento administrativo perante um órgão específico, como o Carf. Ainda assim, acredita que “a medida suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com os princípios da razoabilidade, isonomia e da proporcionalidade”.
Ela aponta que a classificação de um contribuinte como devedor contumaz “decorre de determinadas dívidas tributárias”, mas a restrição alcança qualquer recurso administrativo — mesmo aqueles sem relação com os débitos que levaram a essa qualificação. “Essa ausência de correlação entre o critério de diferenciação e a consequência processual fragiliza a justificativa para o tratamento desigual”, opina.
Malagó também vê problemas nisso. “A relação entre o critério — não pagar — e a medida — perder instância em discussões não relacionadas — é frágil”, diz. “Existiam caminhos menos drásticos: prioridade de tramitação, prazos mais curtos, turmas especializadas no próprio Carf.”
Outra preocupação do advogado é que, para identificar a inadimplência, a lei também considera os débitos discutidos na esfera administrativa. “Na prática, o contribuinte que contesta lançamentos legítimos pode, por isso mesmo, ser enquadrado como contumaz”, afirma. “Discutir vira motivo para ser punido. Há uma circularidade evidente.”
Além disso, o julgamento nas turmas recursais das DRJs foi pensado para litígios simples, e não para o devedor contumaz. O Código de Defesa do Contribuinte estendeu esse procedimento a “contribuintes com débitos expressivos e discussões potencialmente complexas”, explica Martinovich.
Na visão da advogada, a opção de excluir os devedores contumazes do Carf pode acabar “submetida ao controle judicial, sobretudo à luz dos princípios da isonomia, da proporcionalidade e da necessidade de demonstração de uma correlação adequada entre o discrímen adotado e a consequência processual imposta”.
De acordo com Gisele Bossa, sócia da área tributária do Demarest, a lei pode instituir um regime diferenciado para o devedor contumaz, mas “isso não significa que o legislador tenha liberdade irrestrita para restringir garantias processuais”.
Ela entende necessário avaliar se a restrição de acesso ao Carf “preserva, de forma adequada, as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e da segurança jurídica, especialmente diante dos relevantes efeitos decorrentes da própria qualificação como devedor contumaz”.
Um dos efeitos mais prováveis da medida, na avaliação da advogada, é que muitos contribuintes busquem diretamente o Judiciário. “Há um risco concreto de deslocamento do contencioso”, diz.
“O devedor contumaz pode receber tratamento mais rigoroso. Mas não pode receber menos Constituição”, aponta Malagó. “É esse o limite que o Judiciário, mais cedo ou mais tarde, será chamado a traçar.”
Restrição indevida
Advogado tributarista, doutor em Direito Constitucional e professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP) e da Universidade Federal do Ceará (UFC), Hugo de Brito Machado Segundo concorda que a medida tende a empurrar a discussão em massa para o Judiciário. E os próprios tribunais ainda “neutralizam um importante mecanismo para evitar isso”: a condenação da Fazenda Pública em sucumbência (que é frequentemente afastada, reduzida ou suavizada).
Suas críticas à nova regra, no entanto, são ainda mais incisivas. Ele entende que restringir o direito de defesa ou de recurso por causa de dívidas é “absolutamente inconstitucional”.
“Restrição ao direito de defesa não pode ser pena”, completa. O advogado ressalta que o recurso pode ter justamente o objetivo de invalidar cobranças indevidas, para se reconhecer que o contribuinte em questão não é um devedor contumaz. A restrição é ainda mais irregular quando pressupõe como verdadeira uma acusação que o recurso busca rebater.
Para exemplificar, ele imagina uma regra hipotética no processo penal: o fim do direito a recurso para estupradores, justificado pela gravidade do delito. “O sujeito pode estar querendo mostrar que não é estuprador”, pondera. “Ou mesmo que tenha estuprado antes, pode não ser procedente esta acusação de estupro que ora se faz.”
Machado Segundo lembra que o devido processo legal e o direito de defesa também são aplicáveis ao processo administrativo (o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece isso). Ou seja, mesmo não se tratando de processo judicial, não há margem para esse tipo de restrição.
Além disso, na visão do professor, a regra confirma o que advogados dizem, mas a Receita Federal nega: o julgamento nas DRJs é ruim, “tanto que é colocado como castigo”.
O principal problema é que as DRJs não podem fazer controle de legalidade de atos normativos infralegais — isto é, não podem afastar a aplicação de algum ato do Executivo (decretos, portarias, instruções normativas, pareceres normativos etc.) considerada por elas ilegal. Todas essas normas são usadas pelos governos para fundamentar autos de infração tributários e cobrar o pagamento de impostos em determinadas situações. Por isso, ele avalia que os julgamentos das DRJs “não adiantam de muita coisa”.
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Fonte: Consultor Jurídico
