O artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, sejam considerados “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor”. O § 1º acrescenta que, nas decisões sobre a regularidade de condutas ou a validade de atos administrativos, devem ser consideradas “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”.
O artigo 22 costuma ser lembrado como um parâmetro de atenuação da responsabilidade pessoal de gestores públicos. A literatura aponta nele uma exigência de “empatia” com a realidade da gestão pública, impondo ao controlador que, diante de uma irregularidade cometida, pondere dificuldades e obstáculos enfrentados pelo gestor antes de aplicar uma sanção ou responsabilizá-lo por danos causados ao erário [1].
A amplitude do dispositivo, porém, suscita uma pergunta: considerar as dificuldades reais do gestor significa necessariamente reduzir a intensidade do controle público? Em outras palavras, o artigo 22 da Lindb funciona sempre como um freio ao controle quando a gestão enfrenta condições adversas?
Responsabilização pessoal
No âmbito da responsabilização pessoal, dificuldades podem justificar menor rigor. Se os obstáculos enfrentados efetivamente limitaram a sua capacidade de tomar uma decisão devidamente instruída e não decorreram da ação ou da omissão do próprio gestor, elas devem pesar na avaliação de sua culpabilidade.
SpaccaO artigo 22 da Lindb, porém, não se limita aos juízos de responsabilização pessoal realizados pelos órgãos de controle. O dispositivo é amplo o suficiente para alcançar também outra importante atividade do controle público: a revisão da validade das escolhas administrativas [2].
Intensidade de controle
E é justamente aqui, na revisão das decisões administrativas, que os obstáculos e dificuldades reais poderão ter o efeito inverso, de ampliar a intensidade do controle. Como exemplo, considere-se uma agência reguladora dotada de sérias dificuldades institucionais, como a baixa capacidade técnica de seus quadros, a captura de seus líderes por interesses econômicos ou político-partidários ou a presença de sérias limitações orçamentárias.
Aqui, ao contrário do que ocorre na responsabilização de gestores públicos — em que a incidência do artigo 22 da Lindb poderá determinar menor rigor dos controladores —, a constatação de dificuldades e obstáculos institucionais enfrentados pela agência pode justificar um controle mais intenso sobre suas decisões. Em outros termos, a justificada desconfiança institucional, decorrente de deficiências de capacidade e integridade, pode autorizar uma redução do grau de deferência às escolhas da agência[3].
Objetivo de reduzir erros decisórios
Os impactos distintos e potencialmente contraditórios que o artigo 22 impõe à responsabilização de agentes públicos e à revisão das escolhas administrativas se devem aos diferentes objetivos de cada uma dessas atividades do controle. Em sua pretensão de identificar decisões irregulares que devem ser revistas, o controle tem como objetivo reduzir a incidência de erros decisórios e atenuar as consequências negativas de sua ocorrência. Já na responsabilização pessoal, o objetivo central é identificar o grau de reprovabilidade da conduta e a configuração do elemento subjetivo exigido[4].
Eis, portanto, o paradoxo do artigo 22 da Lindb. Obstáculos e dificuldades reais do gestor, sobretudo relacionados às capacidades da instituição em que atua, podem recomendar menos rigor na responsabilização pessoal e, ao mesmo tempo, maior rigor na revisão das decisões administrativas. O dispositivo, por isso, não é um freio linear ao controle, mas uma exigência de sensibilidade ao contexto da administração pública.
[1] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; FREITAS, Rafael Véras de. Comentários à Lei nº 13.655/2018 (Lei de Segurança para a Inovação Pública). Belo Horizonte: Fórum, 2019, p. 57.
[2] Nesse mesmo sentido, JORDÃO, Eduardo. Art. 22 da LINDB – Acabou o romance: reforço do pragmatismo no direito público brasileiro. Revista de Direito Administrativo, 2018, p. 78.
[3] O argumento é desenvolvido em DIONISIO, Pedro de Hollanda. Confiança e reputação institucional no direito administrativo: relações de reciprocidade e propostas de juridicização. Belo Horizonte: Fórum, 2026, p. 318-320.
[4] Sobre os diferentes objetivos na construção de parâmetros a orientar o controle, ver BINENBOJM, Gustavo; DIONISIO, Pedro de Hollanda. Os três passos do controle do erro administrativo: as diferentes etapas e objetivos na construção de parâmetros de controle. Revista de Direito Administrativo, vol. 280, nº 2, 2021, p. 121-131.
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Fonte: Consultor Jurídico
